Follobane-evaluering: Entreprenørene ble ikke fulgt opp godt nok
29/06/23
– Nye og dels uvante rammebetingelser, kombinert med at Bane NOR ikke lyktes med å følge opp entreprenørene godt nok var en av årsakene til at Follobanen måtte stenge kort tid etter åpning, sier Mats Ruge Holte, partner og ansvarlig for PwC-evalueringen.
– En av våre anbefalinger er å vektlegge fremdrift og kvalitet høyere i fremtidige utlysninger på store og komplekse prosjekter, sier Mats Ruge Holte, partner og ansvarlig for Follobane-evalueringen. I Follobaneprosjektet var pris vektet 80%.
PwC har evaluert Follobaneprosjektet og har i hovedsak sett på perioden fra etableringen av Bane NOR i 2017 til åpningen av Follobanen 11. desember 2022. Vi har sett på et utvalg av eksterne rammebetingelser og prosjektaktiviteter, og hvorvidt håndteringen av disse kan ha bidratt til togstansen.
Les rapporten her (PDF, 2,73 MB)
Megaprosjekt hvor entreprenørene manglet erfaring med norsk jernbane
Follobaneprosjektet var et megaprosjekt og det klart største infrastrukturprosjektet Jernbaneverket (JBV) og Bane NOR hadde håndtert. PwC-undersøkelse blant verdens største infrastrukturprosjekt viser at 91,5% av prosjektene sprekker på kost og tid. PwCs gjennomgang av rammebetingelser viser at Follobaneprosjektet var et prosjekt hvor mye ble prøvd ut for første gang. For det første ble det benyttet en ny kontraktsform (EPC) og en ny type kontrakt (NTK 07). For det andre la utlysningen for Blixtunnelen større vekt på pris enn det som hadde vært vanlig, på bekostning av ”project performance” som blant annet omfattet teknisk gjennomføring, tidsstyring og kvalitet. For det tredje ble det benyttet større utenlandske leverandører (AGJV for Blixtunnelen og OHLA på delprosjekt Ski) som hadde begrenset erfaring med norsk jernbanesektor og -kultur.
Manglet tett nok oppfølging
Etter PwCs vurdering medførte disse rammebetingelsene et behov for tett prosjektstyring og -kontroll, inkludert oppfølging av entreprenørene. PwCs gjennomgang av prosjektaktiviteter viser at Bane NOR ikke i tilstrekkelig grad lyktes med sin styring og kontroll av entreprenørene.
1. Involveringen av driftsorganisasjonen var ikke tilfredsstillende.
Follobaneprosjektet ble bevisst satt opp som et autonomt prosjekt. Det hadde hele tiden en viss uavhengighet fra resten av JBV og senere Bane NOR. Involveringen av de tekniske fagmiljøene i andre deler av JBV og Bane NOR var varierende, og i enkelte tilfeller mangelfull. Driftsorganisasjonen manglet et kontinuerlig engasjement og innsikt i de jernbanetekniske løsningene, samtidig som prosjektet hadde autonomi til å ta tekniske løsningsvalg uten godkjennelse fra driftsorganisasjonen så lenge disse var innenfor kravsettingen.
2. Bane NOR ga entreprenør handlingsrom til å benytte ukjente tekniske løsninger.
Både teknisk regelverk og de tekniske spesifikasjonene i kontrakt ga entreprenør handlingsrom til å benytte tekniske løsninger som Bane NOR og Follobane- prosjektet ikke hadde erfaring med. Slike løsninger ble benyttet i Blixtunnelen. Underleverandør av jernbanetekniske systemer for Blixtunnelen, Elecnor, var ikke en del av hovedkonsortiet. Dette reduserte Follobaneprosjektets mulighet til direkte samhandling med denne leverandøren. De tekniske løsningene, som dels var ukjente for Bane NOR, viste seg senere å være mangelfulle på visse kritiske punkter. I tillegg resulterer den økte floraen av produkter i høyere levetidskostnader.
3. Risiko- og kvalitetsstyring var ikke tilstrekkelig for å avdekke feilene som førte til togstoppet.
Usikkerhetsstyring i Follobaneprosjektet og mot Bane NOR fulgte de prosedyrene som var etablert. Kvalitetsledelsen og arbeidet med systematisk ferdigstillelse var svært omfattende. Likevel oppsto det kvalitetsavvik. De tekniske feilene som ble avdekket var en indikasjon på at den tekniske oppfølgingen av delprosjekt TBM og Ski stasjon ikke var tilstrekkelig effektivt, herunder på et varierende nivå og ikke kontinuerlig. Kontroll av dimensjonering, montasje og innkjøring/testing av anlegg var ikke tilstrekkelig til å avdekke feilene som førte til den togstoppende hendelsen.
4. Bane NOR begrenset sitt forhandlingsrom med AGJV.
PwC stiller spørsmål ved om Bane NOR, ved å ikke strengt forholde seg til og håndheve kontrakten, åpnet for å forhandle kontraktens krav og derav leveranser i større grad enn nødvendig. Bane NOR var i en krevende forhandlingssituasjon mot slutten av prosjektet. Et tydeligere standpunkt fra Bane NOR rundt krav og forventninger til AGJVs leveranser – særlig tidlig i prosjektet – kunne gitt Bane NOR en sterkere forhandlingsposisjon.
Derfor stoppet Follobanen
Follobanen ble åpnet for trafikk 11. desember 2022, men måtte stenge 19. desember som følge av kortslutning og termisk varmgang i en autotransformatorkabel inne i tunnelen. Bane NORs egne tekniske undersøkelser har konkludert med at det var flere faktorer som bidro til at dette skjedde. Fukt i skjøten mellom betongelementene førte til vanndrypp på en kjørestrømisolator. Vannet var sterkt alkalisk. Når vannet tørket bidro det etterlatte saltet til overslag og lysbue over kjørestrømisolator. Som en konsekvens ble strømmen automatisk koblet ut og inn igjen i løpet av flere dager. Etter et antall dager tålte ikke anlegget lenger påkjenningene som fulgte med elektrisk varmgang i kabelskjøtene, og det oppstod flere branner i anlegget.
Tre av tolv anbefalinger fra PwC til Bane Nor:
Klargjøre fordeling av ansvar mellom de ulike virksomhetsområdene og prosjektene. Sikre at særlig driftsorganisasjonen selv har eller får tilgang til tilstrekkelig teknisk og operasjonell kompetanse og kapasitet for å sikre evnen til å levere avtalte tjenester.
Klargjøre føringer for transparent og relevant rapportering, ikke minst av forhold som kan lede til økt risiko, som sikrer at relevant prosjektinformasjon tidlig tilflyter konsernledelsen og styret. Tiltak for utlysning og kontrakt
Vektlegge fremdrift og kvalitet høyere i fremtidige utlysninger på store og komplekse prosjekter. I Follobaneprosjektet var pris vektet 80%.